Blog Archive - Page 67 of 130 - Accountability Initiative: Responsive Governance

Ambition, Ethical Dilemmas and the Bureaucracy

One of the reasons why I think that peer reviews and 360 degree appraisals won’t work, is nothing more than my cynicism. The performance appraisal system has undergone several changes over the years, all intended, at least on paper, to ensure that the most deserving reach the top. Yet, in my view, the percentage of dunderheads who still make it to stratospheric levels remain the same. Reforms have to be judged not by the effort put into them, but by what they have achieved. By that yardstick, performance appraisal reforms have not worked effectively in the past, they won’t work in the future.

However, cynicism is eventually a weak foundation on which to build up an argument. I would need to give more cogent and well-reasoned points, to bolster my view.

These were my thoughts as I wound up the road to Mussoorie last week. I was to speak to the newly recruited civil servants attending the Foundation Course at the Lal Bahadur Shastri National Academy of Administration, on the somewhat freewheeling subject of ethics, and anti-corruption. Two hours of lectures to a classroom of two hundred listeners and then, a repeat performance before the next batch of officers.

I always feel upbeat about visits to the National Academy. LBSNAA (pronounced as Labaasana by many; I hate that; it conjures up visions of a particularly unaesthetic Yogic pose) is run out of the former Charleville Hotel, a picturesque Victorian pile perched up in the hills, now considerably redesigned and modified to suit the needs of the current century. What is cheerful to note is the busy air it always conveys, of young recruits into the government, eager to learn and to question. The Common Foundation Course is where all officers, regardless of the service to which they are recruited – the police, the revenue service, the foreign service or the administrative service – meet, mingle and are oriented into the ways of functioning of the government.

Whenever the Academy invites me, it has become routine for me to protest that I cannot be expected to cover vast subjects such as anti-corruption, ethics and democratic decentralisation, in lecture sessions spanning a couple of hours. The Academy ignores my protests, and I meekly submit to their discipline, because I would not forsake an opportunity to interact with the Officer Trainees as they are so termed, at any cost.

The first thing to remember when walking into a lecture hall to speak about ethics, is that you cannot teach ethics. Once that insight is gained, things become a lot easier. So, I went about it my way, as I usually do, by asking questions to which there were no definite answers. I ended by reassuring the class that the answers to these questions often change over a lifetime.

What I attempted to convey was that while in every society there might be certain people who are absolute angels or incorrigible devils, the bulk of us are driven by a desire to comply with the predominant ethos of the society in which we live. This society develops its own standards, often illogical, of what is considered ethical behaviour, and builds a basket of incentives, that drive our behaviour in that direction.

The trouble arises, I explained, when the incentive structures within a society militate against ethical behaviour. This in turn creates an ethical dilemma in peoples’ minds, because engaging in ethical behavior means going against the grain. On the other hand, one is also faced with the seductive argument urged by the Mr. Hyde lurking in each one of us, that if everybody else is doing something wrong and profiting by it, why not we buckle too, and reap the benefits? I finally explained – and this was my cynicism showing here – that as one climbs up the ethical ladder, the support system on which one can rely becomes considerably weak.

It is in this environment, that one goes about clarifying to oneself what one’s ethical position is, and then, striving to reach that position.

How do organisations strive to create an ethical culture; one that constantly drives incentives to its people to remain ethical, regardless of the temptations of the opposite path? More of that in my next blog.

How Swachh is Bharat two years on?

The most visible programme remains invisible on the ground, Accountability Initiative finds

October 2 marked the second anniversary of the Swachh Bharat Mission (SBM), the Government of India’s (GoI) flagship programme to achieve the goal of total sanitation by 2019. We bring to you findings from a recent study by Accountability Initiative (AI) at CPR, which analyses what has been achieved over the past two years. AI conducted a household survey of 7500 rural households in 10 districts spread across five states (Bihar, Himachal Pradesh, Madhya Pradesh, Maharashtra and Rajasthan) in December 2015. In the conversation below with Yamini Aiyar, Avani Kapur and Vikram Srinivas, we unpack the reality on the ground.

Where are we after two years of the Swachh Bharat Mission in rural India?

Yamini: Let me start by laying out what we have achieved. I think one of the most important things that we achieved on 2 October 2014 with the photo-ops of the Prime Minister and other senior government officials sweeping the streets of Delhi, and the announcement of making India open defecation free by 2019, is that for the first time the political establishment staked their political capital on achieving sanitation. For those of us who have been following sanitation policy for a while, this was a very significant change from the past when sanitation was largely ignored. This change is also very visible on the ground. In every single district that the AI team works in or has travelled to over the past two years, the entire administration is talking about the need to implement the Swachh Bharat Mission. The political pressure at the top has made sanitation a key implementation priority in the districts.

Another important change is a shift in rhetoric about the intended target and goal of the programme. One of the biggest limitations of sanitation policy, now widely acknowledged, is the belief that toilet construction alone will lead to achieving sanitation. Rather, sanitation is about behaviour change that can lead to creating an open defecation free environment.

Lastly, there is some movement towards measurement–the GoI’s Drinking Water and Sanitation Department has recently made public data from the NSSO (National Sample Survey Organisation) survey on sanitation, including an attempt to rank districts on the basis of open defecation free declarations. There are many flaws in these measurement efforts. However, the fact that an effort is being made to pursue third party measurement is an important first step.

Thanks for sharing the achievements. Given this shift in policy environment, do we actually see a change on the ground?

Yamini: To understand this, AI conducted a sample survey of 7500 households in 10 districts spread across five states to study the process of implementation of the SBM. The original idea of the survey was to draw on households that have reported to have constructed toilets as claimed in the data made available by the Swachh Bharat Mission Portal on its Management Information System (MIS). However, owing to a number of limitations in the current data base a full-fledged audit was not possible. Hence our survey studied the SBM in two ways. 1500 of our sample comprised households whose names featured in the MIS and the remaining were randomly selected.

So what are the data gaps?

Avani: As Yamini mentioned, we had hoped to track villages, households and habitations through the MIS data, but unfortunately, the quality of the data did not allow us to do so. For instance, census codes were not provided making it difficult for us to match village names, habitation names were often misclassified, and in many instances, we were unable to find households mentioned in the list. A closer look at the lists also pointed to a number of duplicate entries (of names and even Aadhaar numbers!).

So can you share findings were from the survey of households, which featured in the MIS lists?

Avani: To begin with we found that featuring in the governments’ MIS is no guarantee that the household actually has a toilet. We found about 29% of the households, which according to the MIS data had toilets, in fact did not have toilets. There were district variations. For instance, Nalanda and Udaipur had the largest gaps between the toilets reported and the actual presence of these as compared to other districts like Satara, where this was not the case.

Second, having a toilet does not mean that it is usable. We found that 36% of households themselves reported that the toilets in their homes were unusable (for reasons such as broken pits, unsanitary conditions etc.); of these, the usability numbers were also lowest in Udaipur and Nalanda.

Vikram: According to the SBM guidelines, every eligible household that constructs a toilet, and subsequently applies for an incentive grant is entitled to receive Rs. 12000 from the government. We found that even if a household featured on the MIS list, which means they ought to have received money from the government, as many as 40% households whose names featured in the MIS did not receive money from the government. There are district variations again. For instance, in Jhalawar 40% did not receive the money, while in Satara 90% did.

What about the rest of your sample? What can you say broadly about the implementation of SBM?

Yamini: In order for the government to achieve its goal of an open defecation free India by 2019, it set for itself a target of constructing 11 crore toilets. To achieve this, the government has to focus on two critical components: i) the first raising awareness and fostering behavior change; ii) facilitating/ supporting toilet construction. We assessed the implementation of the SBM from both these aspects.

Our most startling finding is that despite the policy rhetoric, the ceiling of expenditure on awareness raising had dropped from 15% under the previous Nirmal Bharat Abhiyan to 8% under Swachh Bharat Mission. A closer look at the expenditure data also showed that this money was largely unspent across most states. Expenditure on Information Education and Communication (IEC)–government parlance for awareness programs–decreased from 8% of total expenditure in 2013-14 to 1% in 2015-16.

This lack of focus on awareness raising is very visible on the ground. For instance: an important innovation introduced under the SBM was the creation of a cadre of volunteers known as Swachhta Doots responsible for spreading door to door awareness; yet only 6% of the households surveyed were aware of these Swachhta Doots. Further, only 10% reported having any knowledge of the Panchayat Swachhta Samiti–this being the case even though Panchayats have been conceptualised to play a crucial role in ensuring local buy-in. Similarly, only 10% reported that awareness programmes on sanitation were conducted in their villages, while a mere 3% of the households reported being visited by a government official to explain the benefits of the programme.

All of this may seem counter intuitive, as anyone who has travelled around India would have noticed that nearly every village wall has a painted symbol or slogan of the Swachh Bharat Mission, and there is a buzz amongst officials across all districts we visited. Yet are our survey shows, this buzz is still to translate into action on ground.

One important issue that we noticed during our field work is that districts are following standardised templates provided by the central government on how to build awareness. There is very little focus on building more local and direct engagement with the people involving actors like Swachhta Doots. It is equally important to create a concerted focus on the public health consequences of sanitation and hence the need for toilets. That is an important missing link–both administratively in terms of coordination between health and sanitation departments, as well as in terms of the messaging. The point needs to be driven home that the ultimate benefit of an open defecation free environment is ensuring quality public health outcomes.

Avani: The second critical component, as mentioned by Yamini, is the construction of toilets. Even today, two years into the programme, the lack of overall coverage of toilets and the continued presence of open defecation is a serious issue. Our survey found that only 37% of households had toilets in Jhalawar, 27% in Udaipur, and 58% in Jaipur in Rajasthan. Similarly, coverage was 23% and 33% in the districts of Nalanda and Purnia in Bihar respectively, and 40% in Sagar in Madhya Pradesh.

Yet, the picture is not all bleak. The pace of construction has undoubtedly accelerated in the last two years (since April 2014) with specific targeting of those districts, which had low toilet coverage according to Census 2011. For instance, in a district like Jhalawar, which only had 7% coverage in Census 2011, 81% of the toilets today have been built in the past two years.

However, there is an interesting observation here. Most people built toilets without government assistance: only one-fourth of the households that constructed toilets in the past two years received government grants. Further, the average cost of construction in most districts (except Sagar and Nalanda) was between Rs. 20,000–40,000, while the government grant is for only Rs. 12000.

Thanks for highlighting the issues with awareness raising and toilet coverage. But what about usage? This has often been mentioned as a critical lacuna in sanitation drives.

Vikram: It is encouraging to observe that with the exception of three of the districts we surveyed, most people who had toilets did use them. However, in the districts of Udaipur, Nalanda and Sagar, usage continues to be a problem despite the presence of toilets. For instance, 26% of households in Udaipur, 17% in Sagar, and 13% in Nalanda reported that at least one member of the household defecated in the open despite having a fully constructed toilet.

Yamini: An important thing that the usage data highlights is how difficult it is to actually track usage! We spoke to a number of sanitation experts before designing the usage question since the way you ask, how you ask, whom you ask, and how often you ask can all have consequences on the responses you may get. According to many experts, and even in our own experience, the best way to track and understand usage is through a deeper, qualitative case-study based approach. This may necessitate a different approach to monitoring. Usage may not be trackable through large scale surveys. Rather the government will need to build networks with anthropologists, sociologists, political scientists and others familiar with qualitative surveys to track usage effectively.

Based on your findings and understanding of the situation on the ground, what is the way forward to realise a Swachh Bharat?

Avani: Let us summarise what we recommend based on our survey findings:

Data quality: There need to be independent checks and verification of the MIS data. Audits both by government machinery as well as third party evaluations are key.
Awareness: it needs to be reiterated that it is important to establish the link between the need for an open defecation free environment and the resultant public health benefits at all levels, which is likely to generate greater uptake. The method employed needs to be direct, targeted, one-to-one communication, especially through generating local champions and building a movement. On the contrary, currently, one of the best practices put out by the government is the use of punitive measures, including vigilante groups and naming and shaming tactics, which is problematic.
Improved monitoring: For every single aspect of the programme, whether it is awareness raising or verification of toilet construction, the government is meant to and must monitor. However, we found that monitoring is very low at present, which also feeds into the poor quality of MIS data, making tracking progress difficult.

To read the Swachh Bharat Mission (Gramin) Budget Brief click here.

To access the data used for the study, click here.

Accountability Initiative Public Finance Blog Series

Accountability Initiative (AI) released a series of blogs to demonstrate our recent research on fiscal devolution and social sector spending in India. The research specifically investigates the implications of the 14th Finance Commission’s (FFC) recommendations on funding central schemes for development programmes in education, health and sanitation in India. It does this through a preliminary evaluation of 19 state budgets and an in-depth analysis of six states and four centrally sponsored schemes.

The blog series takes forward questions from the research to investigate the degrees to which social sector spending has been altered in the country.

Winners and Losers: How the 14^th Finance Commission Recommendations Impacted State Revenues

The first blog highlights areas in which states have gained from the recent devolution trends, as well as provide a complete picture on what has been lost in the process. It assess research from the 19-state analysis on social sector expenditure in 2015-16 to highlight the repercussion of devolution on state revenues.

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What Has Changed for Centrally Sponsored Schemes (CSSs) in 2015 – 16?

The second blog examines the changes (or lack of) in CSSs, India’s primary vehicle to funding social welfare schemes. This blog draws how this new state autonomy will influence the structure, and hence function of CSSs in India.

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The 14^th Finance Commission and Social Sector Spending

The primary objective of the FFC was to deliver greater fiscal autonomy to states to meet expenditure needs quicker and make informed expenditure decisions based on their state-specific needs. From the previous blogs we see that the FFC has succeeded in meeting this objective through measures of greater devolution to states, but how are they using this to their advantage? This blog explores this question by breaking down data collected from our research.

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The 14^th Finance Commission and the Way Forward in States

Blog four in our series goes one step ahead by suggesting effective steps to take this research forward. Here our researchers show their interest in continuing to track the fiscal relationship between the Union and state governments to ensure social sector investments translate into efficient public service delivery to citizens.

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The Future of Centrally Sponsored Schemes in the New Era of Devolution

In the final blog, Yamini Aiyar, Director of AI, offers new thinking on centre-state dynamics a result of the FFC recommendations. With this, she suggests possible models that could mitigate the prevalent challenges in funding CSSs.

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To read our 19-state analysis of the impact of FFC recommendations on state budgets, click here

The scheme-wise (CSSs) analysis can be accessed through the following links: Sarva Shiksha Abhiyan, Integrated Child Development Services, Swachh Bharat Mission, National Health Mission

An in-depth analysis of 6 states on FFC implication on state budgets, available here: Maharashtra, Rajasthan, Bihar, Chhattisgarh, Karnataka, Tamil Nadu

Find us on twitter @AccInitiative to follow the story in real time #PAISA2016

Local Interpretations of Implementation and Governance that Work

Intent begins to take a beating when vision is cautiously tamed to become acceptable policy. At the end of its journey through pristine development planning checkboxes, born 30,000 feet above contextual reality, intent can be elusive in the programme design. Sadly, this is not news. It falls within tolerance afforded ever incremental improvements in the politicised agenda of development. Sadder still, is that this off-the-mark design is drilled down as a list of disjointed to-dos through the unshakeable, officious cascade onto the long-suffering frontline bureaucrat’s desk.

At this stage, the only task more tedious than implementing hand-me-down programmes, is to fulfil the demand that it be monitored. But monitored it is. The most visible, and therefore the least telling and easiest to stage, is crammed into sheaves of forms. The resulting busywork lulls all concerned into thinking they are working hard to contribute to the good of the people – the only party left out of any critical decision making in the process.

Accountability Initiative (AI) works in Rajasthan. We support the frontline bureaucracy to accept and nurture the participation of the School Management Committee (SMC) as a collaborator to deliver quality learning outcomes through informed participation in fiscal governance at the school level. The policy and the law, the state rules and the administrative structure being what it is, AI walks the distance in the headmasters’ shoes as s/he manages the circumstances of his assignment. In over a year of doing so, and despite the small sample, there is evidence that program design can be highly effective when led by the people most affected by the problem and outcomes of an intervention. Our suggestions to the Government are built around solutions that are created by their own foot soldiers to improve program design, its governance and accountability, and therefore, outcomes as envisioned in policy.

For example, the compulsory membership of women in the configuration of a School Management Executive Committee (SMEC) is intended to ensure that they, along with a representation of every social group that comprises the parent community, co-govern public education. We found, that none of the 42 women in the 6 SMECs we follow, had stood for elections, none knew about their role as an SMEC member, none attended meetings regularly, and, none spoke in the presence of the men of the SMEC (their discomfort compounded by the fact that the male members are senior relatives).

These designated placeholders for power, are not representative of the community, and include the anganwadi worker (a Government employee); and, daughters-in-law of the most influential (the Sarpanch, or the richest businessman in the locality, or the most senior member of the highest class in the community). We even met an officious middle-aged man who respectfully addressed himself as Sarpanch-pati (the officiating Sarpanch by virtue of being the Sarpanch’s husband). The rule that guardians are allowed to be members has been warped to mean grandparents, such that the male members are mostly powerful senior citizens. The school is the low-hanging stage for local politics. No policy, program or administration protects or prepares a hapless headmaster from the powers that be.

However, when program design was adapted to the context it proved effective. AI’s effort over half a year to craft spaces where women could participate in a solution that worked for them, was rewarded with candour. The women’s meeting is facilitated separately by a female teacher. Children of the higher classes are often included in the women’s group. We have observed they support each other’s learning.

Headmasters share the women’s point of view with the men and joint decisions are taken, that are documented in the minutes. The recommendation to the Government being that the teacher elected to the SMEC of a different gender than the head of school, be trained to facilitate SMEC meetings and, that schools are provided with a list of small-group activities that are relevant to women and include children, which can guide their SMEC meetings.

Similarly, SMEC meetings, ordered every month, it is assumed, need to start and end with all members present. In a forum for accountability that is meant to nurture diversity, this is rarely possible. The only people with enough control over their resources to predict and plan the use of their time are inevitably the most powerful, few and not representative of the parent body.

Motivated headmasters work around the problem. Conversations begin at the homes of the poorest as the headmaster goes to the homes and work places of the SMEC members to call them for meetings. They continue through the day, of the day of the meeting, with women members as and when they have the chance to come by the school for a few hours. Our recommendation to the Government being to identify fiscal issues that need to be raised in SMEC meetings, document and cross verify data and opinion on planning and implementation using simple forms that are then submitted to and used by the system. The simplified forms and, the means to train the headmasters and the SMEC members have been submitted too. AI is now working on suggesting a more actionable process for the information to be included in district planning.

Like all our development colleagues at the grassroots, AI finds hope in the character of individuals, and the space fueled by sincerity and goodwill. Its naiveté in the field is tempered with clear-eyed academic analysis of observed evidence, and followed up with ongoing dialogue with an attentive, if resigned State Government in Rajasthan.

Pritha Ghosh is Programme Lead: Strategy and Implementation, at Accountability Initiative. Her role is to develop a strategic implementation vision and plan for Accountability Initiative’s work at the state and district level with a view to ensure that Accountability Initiative’s research translates in to a reform agenda on the ground.

भाग 1: शैक्षिक सुधार और स्थानीय प्रशासन : बिहार में एक अध्ययन

भारत की स्थानीय नौकरशाही भ्रष्टाचार और भाई-भतीजावाद, नागरिकों की उपेक्षा, कोशिशों की कमी और अत्यधिक गैरहाजिरी के लिए बदनाम है। यह ब्लॉग बिहार के स्थानीय शिक्षा प्रशासन के बारे में एक वर्ष तक किए गए गुणात्मक अध्ययन के निष्कर्षों पर आधारित है। इसमें शिक्षा क्षेत्र के पदानुक्रम में अपनी भूमिका के बारे में स्थानीय सरकारी कर्मचारियों के दृष्टिकोण और उनके रोज़मर्रा के व्यवहार पर संगठनात्मक ढांचे और कार्यसंस्कृति के प्रभाव का अध्ययन किया गया है।

ब्लॉग दो हिस्सों में है-यह पहला भाग है

भारत में स्थानीय प्रशासक होने का क्या अर्थ है? पिछले दो दशकों में भारत की स्थानीय नौकरशाही पर हुए अध्ययनों के मुताबिक देश में स्थानीय नौकरशाही की पहचान है-अत्यधिक गैरहाजिरी, प्रयासों की कमी, नागरिकों के प्रति उपेक्षा का भाव और भ्रष्टाचार तथा भाई-भतीजावाद(Beteille,2009, Chaudhary et al. 2006. Das et al.2008,Murlidharan et al. 2014, Wade 1985) इसलिए प्रिचे और वूलकॉक (2004) का विचारोत्तेजक विश्लेषण है कि भारत में (और कई अन्य विकासशील देशों में भी) स्थानीय नौकरशाही “अंतत: सरकार जैसी नज़र आती है” जो बनी तो है औपचारिक, सुव्यवस्थित नियमों के आधार पर काम करने और पदानुक्रम तथा तय ढांचे का पालन करने के लिए, लेकिन व्यवहार में संरक्षणवाद और घूसख़ोरी के सिद्धांतो से संचालित होती है।

लेकिन इन सभी अध्ययनों में एक संगठन के रूप में स्थानीय नौकरशाही के स्वरूप – इसके संस्थागत ढांचे, आंतरिक कार्यसंस्कृति और निर्णय प्रक्रियाओं- तथा रोज़मर्रा के कामकाज और कार्य-निष्पादन के दौरान स्थानीय कर्मचारियों के दृष्टिकोण, और व्यवहार पर इसके प्रभाव का कोई खास विश्लेषण नहीं किया गया है। दूसरे शब्दों में इस बारे में बहुत कम जानकारी है कि स्थानीय कर्मचारी प्रशासक के रूप में अपनेआप को कैसे देखते हैं और इस आत्मछवि से उनके कामकाज पर क्या प्रभाव पड़ता है।

इस कॉलम में, हमने बिहार में शिक्षा विभाग की स्थानीय नौकरशाही पर किए अपने एक वर्षीय गुणात्मक शोध अध्ययन (जुलाई, 2014-अगस्त, 2015) के निष्कर्षों की रिपोर्ट प्रस्तुत की है। हमने शिक्षा प्रशासन के स्थानीय अधिकारियों (ब्लॉक शिक्षा अधिकारियों, क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयकों और प्रधानाध्यापको) के 100 से ज़्यादा गहन साक्षात्कार किए और पाँच महीनों तक चार क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयकों के साथ समय के उपयोग संबंधी विस्तृत अध्ययन[i] किया। हमने अपने अध्ययन में यह समझने की कोशिश की है कि स्थानीय सरकारी अधिकारी अपनी भूमिका और जिम्मेदारियों, उच्चाधिकारियों के साथ अपने सम्बन्धों, सरकारी स्कूलों के कामकाज और सरकारी स्कूलों के कामकाज में सुधार के लिए सरकार द्वारा किए जाने वाले विभिन्न उपायों के असर के बारे में क्या सोचते हैं और संगठनात्मक ढांचे और कार्य-संस्कृति से उनका रोज़मर्रा का व्यवहार कैसे तय होता है।

दो हिस्सों के इस ब्लॉग के पहले भाग में हमने साक्षात्कारों और समयोपयोग संबंधी अध्ययनों के आधार पर स्थानीय प्रशासन के परिवेश के बारे में अपने निष्कर्ष और उनकी व्याख्या प्रस्तुत की है। अगले भाग में, सुधार के प्रयासों के प्रति स्थानीय प्रशासन की प्रतिक्रिया और सुधारों के संस्थानीकरण तथा परिमाण पर इस परिवेश के असर से जुड़े निष्कर्ष प्रस्तुत करेंगे।

‘संदेशवाहक’ प्रशासन

हमारे शोध का पहला चरण यह समझना था कि स्थानीय अधिकारी शिक्षा क्षेत्र के पदानुक्रम में खुद को कहाँ देखते है? जब हमने साक्षात्कार देने वालों से पूछा कि शिक्षा प्रशासन में उनकी क्या भूमिका है तो ज़्यादातर ने खुद को एक ऐसी बड़ी मशीन का शक्तिहीन पुर्जा बताया, जिस पर उनका कोई नियंत्रण नहीं है। साक्षात्कार देने वालों में से ज्यादातर ने खुद को ‘डाकिया’ या ‘रिपोर्टिंग मशीन’ बताया जिसे निर्णय लेने के बहुत कम अधिकार हैं। इसे निर्णय प्रक्रिया में अपनी भूमिका के बारे में उनकी समझ से बहुत अच्छी तरह समझा जा सकता है।

“अपेक्षा ? वह क्या होती है? ….. यह ब्लॉक रिसोर्स सेंटर है: यहाँ जिला स्तर के आदेश ही चलते हैं’।

“….. मैं क्या सलाह दे सकता हूं? मैं सरकारी नौकरी करता हूँ। मेरी पहली ज़िम्मेदारी है सरकारी आदेशों का सही तरीके से पालन, उसके बाद ही मैं अपनी कोई योजना बना सकता हूँ”।

“…… आखिरकार, सरकार जो चाहेगी, वही होगा”।

अय्यर और भट्टाचार्य (2015) के एक शोध पत्र के मुताबिक, खुद को महज “डाकखाना” मानने की यह प्रवृत्ति शिक्षा प्रशासन के सांगठनिक ढांचे में मौजूद है जिसकी खासियत है ऊपर से नीचे की नियम आधारित पदानुक्रम वाली नौकरशाही, जिसमें स्थानीय अधिकारियों के पास बहुत कम अधिकार होते हैं।[ii] और काम करवाने के अधिकार के अभाव में, अधिकारियों ने अधिकारहीनता का तर्क विकसित कर लिया है। अय्यर और भट्टाचार्य अपनी बात समझाने के लिए एक उत्तरदाता (BEO) का हवाला दिया, जिसका कहना था,

“प्रधानाध्यापक यहाँ आते हैं और मेरे पास इस बात का कोई जवाब नहीं होता कि उसके अनुरोध या समस्या का क्या हुआ। मैं उन्हें जिला कार्यालय भेज देता हूँ …..मेरे पास कुछ करने का कोई अधिकार ही नहीं है”

पदानुक्रम और उसके फलस्वरूप निर्णय प्रक्रिया के केन्द्रीकरण की संस्कृति को राजनीतिविज्ञानी अक्षय मंगला (2014) “नियम-कानूनवादी संस्कृति” कहते है यानि ऐसी कार्यसंस्कृति जहां स्थानीय जरूरतों और प्राथमिकताओं की कीमत पर नियमों, पदानुक्रम और प्रक्रियाओं का कड़ाई से पालन किया जाता है।

“नियम-कानूनवादी तंत्र” में कर्मचारियों के लिए कार्य निष्पादन का अर्थ नागरिकों की जरूरतों का समाधान करना नहीं बल्कि केवल ऊपर से मिले आदेशों का पालन करना भर होता है। और इन आदेशों का पालन करते हुए स्थानीय अधिकारियों ने मान लिया है कि शिक्षा प्रशासन में उनकी भूमिका नियमों का पालन और सूचना एकत्र करने की है न कि स्कूल की जरूरतों को पूरा करने के लिए मुस्तैदी दिखाने की – और इस प्रकार वे अपने महज डाकिया होने के तर्क को वैधता प्रदान कर देते हैं । जैसा कि हमारे अध्ययन (साक्षात्कारों) से स्पष्ट है, बिहार इस नियम-कानूनवादी प्रशासनिक संस्कृति का बहुत अच्छा उदाहरण है।

बिहार के स्थानीय शिक्षा अधिकारी का आम कार्यदिवस

खुद को महज नियम पालन और आंकड़े इकठ्ठा करने वाला मानने की यह प्रवृत्ति कुछ प्रशासनिक कार्यों, जैसे बुनियादी ढांचे के निर्माण या छात्रववृत्ति और पेंशन का वितरण करवाने के लिए तो ठीक है। क्योंकि यहाँ प्रशासनिक चुनौती ही यह है कि आदेशों का समुचित पालन हो। लेकिन शिक्षा का मुद्दा कहीं अधिक जटिल है। इसकी परिकल्पना में ही स्थानीय शिक्षा अधिकारियों से महज आदेशों को आगे पहुँचने के अलावा भी कुछ योगदान देने की अपेक्षा की गयी है। उनसे उम्मीद की जाती है कि वे विद्यार्थियों को शिक्षित करने में सक्रिय भूमिका निभाएँ। ऐसे में, उनके महज “डाकिया” होने से स्कूलों की जरूरतों को समझने और विद्यार्थियों को शिक्षित करने की प्रक्रिया में कोई मदद मिलने के बजाय नुकसान ही होता है। क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयक का उदाहरण लेते हैं।

1990 के दशक के अंतिम वर्षों में, विशेष रूप से स्कूलों और अध्यापकों को नियमित और निरंतर सहयोग प्रदान करने के लिए शिक्षा प्रशासन में क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयक के पद का सृजन किया गया था।[iii] इस भूमिका के समुचित निर्वाह के लिए ज़रूरी है कि क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयक स्कूलों में पर्याप्त समय बिताएँ और कक्षाओं के तौर-तरीकों को समझें, विद्यार्थियों के शैक्षिक स्तर को पहचानें तथा अध्यापकों के साथ संवाद करें। लेकिन हमारे समयोपयोग संबंधी सर्वेक्षणों के मुताबिक स्कूलों के अपने औसत दौरे में (जो आमतौर पर 1-2 घंटे का होता है) CRCC 10 से 20% से भी कम वक़्त कक्षाओं में बिताते है। बाकी वक़्त वे अपने वरिष्ठ अधिकारियों द्वारा मांगे गए आंकड़ों को जुटाने के लिए रजिस्टरों की जांच करते हैं या प्रधानाध्यापकों या साथी शिक्षकों से गप्प मारते हैं (चित्र1) [iv]।

चित्र 1: क्लस्टर समन्वयकों द्वारा स्कूलों में बिताए गए समय का विभाजन

नियम-कानूनवादी संस्कृति के ही अनुरूप क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयकों ने अध्यापकों के साथ जो थोड़ा-बहुत समय (कक्षाओं के अंदर और बाहर दोनों) बिताया भी, उसका उपयोग शिक्षकों को कुछ सिखाने या उनकी सहायता करने में नहीं, बल्कि अपना आधिपत्य जमाने में किया। कक्षाओं में तो क्लस्टर समन्वयकों ने अध्यापन कार्य को पूरी तरह अपने हाथ में ले लिया। उन्होंने विद्यार्थियों से तो बातचीत की लेकिन अध्यापकों को अध्यापन के तौर-तरीकों पर कभी कोई फीडबैक या सुझाव नहीं दिया[v]।

पदानुक्रम और आदेशों का यही व्याकरण क्लस्टर समन्वयकों और उनके वरिष्ठ अधिकारियों के संवादों में भी स्पष्ट दिखाई दिया। ब्लॉक या ज़िला अधिकारियों के साथ होने वाली मासिक बैठकें एकपक्षीय थीं, इनमें वरिष्ठ अधिकारी क्लस्टर समन्वयकों को प्रशासनिक मामलों से जुड़े आदेश देते थे। क्लस्टर समन्वयकों द्वारा समय प्रबंधन, उनके स्कूल दौरों के स्वरूप या शैक्षिक सलाहकार के रूप में उनकी भूमिका पर कोई चर्चा या बहस नहीं होती थी। जैसे, क्लस्टर समन्वयकों को शिक्षण और सीखने के प्रचलित तौर-तरीकों का निरीक्षण कर उसके आधार पर एक गुणवत्ता निगरानी प्रपत्र भरना होता है। लेकिन ब्लॉक कार्यालय द्वारा न तो कभी यह प्रपत्र मांगा गया, न कभी इस पर बहस या चर्चा की गयी, यानि, संदेश स्पष्ट है कि क्लस्टर समन्वयक के दायित्वों में अकादमिक निगरानी अंतिम प्राथमिकता है।

ऐसे समयोपयोग की व्याख्या यह कहकर भी की जा सकती है कि ऐसा व्यवहार संवेदनहीन, गैरजिम्मेदार और अनुशासनहीन नौकरशाही की खासियत है। लेकिन जब नियम-कानूनवादी संस्कृति और इसके द्वारा पोषित “डाकिया” प्रवृत्ति के नज़रिये से देखा जाए तो क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयकों का व्यवहार बिलकुल सामान्य लगेगा! असल में, क्लस्टर समन्वयकों को एक विश्वसनीय अकादमिक सलाहकार या परामर्शदाता मानने का विचार ही उस नियम-कानूनवादी संस्कृति के खिलाफ है जिसके वे हिस्से हैं। ऐसी संस्कृति में परामर्शदाता समझने और उसी अनुरूप व्यवहार करने की प्रवृत्ति को विकसित करने की ज़रूरत है। लेकिन हमने वरिष्ठ अधिकारियों को क्लस्टर समन्वयकों के साथ ऐसा संवाद करते बहुत कम देखा जिससे पदानुक्रम की जगह परामर्शदाता प्रवृत्ति विकसित हो सके। ऐसे में, समन्वयक भी इसी पदानुक्रमिक आधार पर एक तरफ तो अध्यापकों से खुद को वरिष्ठ समझते हैं और दूसरी ओर अपने वरिष्ठ अधिकारियों के आदेशों की प्रतीक्षा करने को ही उचित मानते हैं। साक्षात्कार के दौरान जब हमने समन्वयकों से पूछा कि क्या उनकी नज़र में उनकी भूमिका स्कूलों के अगुआ की है या सहयोगी की, तो सभी का एकमत से जवाब था कि वे खुद को एक ऐसी व्यवस्था का स्तम्भ मानते हैं, जिस पर उनका नियंत्रण बहुत कम है।

नतीजा यह कि क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयक का कार्यदिवस कैसा होगा यह पूरी तरह वरिष्ठ अधिकारियों से मिले आदेशों पर निर्भर करता है। जब कोई आदेश न हो तो जैसा कि एक उत्तरदाता ने बताया, बाकी वक़्त, “आरामदेह स्थितियों में पूरी तरह से आराम करते हुए” बीतता है। स्कूल की जरूरतों पर ध्यान देने और शिक्षकों को परामर्श देने जैसे काम शिक्षा अधिकारी नहीं करते- और भारत के सरकारी शिक्षा तंत्र में सीखने पर इतना कम ध्यान दिये जाने की यह एक बड़ी वजह है।

टिप्पणियाँ

[i] समयोपयोग संबंधी अध्ययनों में हमने कार्यालयी समय के दौरान क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयकों का निरीक्षण किया जब वे अपने दायित्वों का निर्वाह कर रहे थे।

[ii] ऊपर निर्णय नीचे पालन की यह प्रणाली कैसे काम करती है, इसके लिए देखें अय्यर इत्यादि(2014)

[iii]क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयक पद के क्रमिक विकास के विस्तृत ब्यौरे के लिए देखें तारा इत्यादि (2010)

[iv]एकाउंटेबिलिटी इनीशिएटिव द्वारा इसी अवधि में हिमाचल प्रदेश, मध्य प्रदेश, महाराष्ट्र और राजस्थान में किए गए समयोपयोग के उपयोग संबंधी अध्ययनों में भी यही व्यवहारगत पैटर्न देखने को मिला।

[v] चार में से एक क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयक अपवाद था। लेकिन उसका व्यवहार स्वप्रेरित था, उसमें व्यवस्थागत प्रोत्साहनों का कोई योगदान नहीं था।

और जानकारी के लिए देखें

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Wade, Robert (1985), “The Market for Public Office: Why the Indian State is not Better at Development?”, World Development, Vol. 13, No. 4, pp. 467-497.

Understanding ‘Inclusive Development’ in New States – Jharkhand and Chhattisgarh

In June 2014, we embarked upon a research project in the twin states of Jharkhand and Chhattisgarh in India. While we were cognizant of the depths that the study would take us to, I believe having worked on it for more than two years now, it can safely be said that there is a plethora of information and a whole lot of knowledge that we have attained.

To give a background, Chhattisgarh and Jharkhand are two mineral rich states in India which were carved out of Madhya Pradesh and Bihar, respectively. Over the years, there has been a deep interest in the creation of smaller states to alleviate the problem of spatial inequalities of the older, larger states by improving governance and administration, thereby, boosting developmental outcomes. These two states, created in November 2000, started out with broad similarities such as their significant Adivasi populations, presence of large tracts of forest land and their mineral wealth. However, over time, it was realised that the two states have actually embarked upon very distinctive trajectories relating to growth, poverty reduction and outcomes for social welfare programmes. In these respects, Chhattisgarh seems to have done better than Jharkhand on almost all accounts which seek to quantify ‘development’.

To understand and study the two states, we chose to work on two themes: the extractive regime or mining and the Public Distribution System (PDS). We found that Chhattisgarh has aggressively pursued the reforms process for the PDS, making it a force to reckon with and providing us an interesting contrast to Jharkhand’s PDS or more broadly its social welfare programmatic outcomes story.

While Chhattisgarh has improved the delivery of subsidized food grains under the PDS tremendously after the implementation of reforms, cutting leakages by 82% between 2004-05 and 2011-12, Jharkhand’s cut down leakages from the PDS by 48% during the same period.

Speaking of mining, both the states have actively pursued their interest in mining with an emphasis on modernisation based on mega industries and development. However, even though mining raises revenue and is important for economic growth, it raises significant and often disconcerting questions of dispossession, environmental transformations and acts of resistance, known as the social costs of mining. How the two states deal with these social costs of mining, either through direct investments from mining royalties or through the implementation of their own set of welfare agendas is something which we have aimed to understand through this research.

Going beyond conventional approaches, this research uses a political settlements approach characterising the political arrangements between various social groups in a society – between political and business elites and between elites and other socio-economic groups. These need to be stable at a certain point in time and influence the distribution of benefits from the institutional arrangements. A settlement in that sense, can be said to be successful when it is able to provide an atmosphere where there might not be an absence of conflict, rather there is a resolution or management of distributive conflicts.

This research indicates that the differences in outcome in development between the two states, Jharkhand and Chhattisgarh, depend on their respective political settlements. While Chhattisgarh’s political settlement is marked by relatively higher levels of elite cohesion in political competition, higher bureaucratic autonomy and a higher state capacity in terms of responsiveness to the needs of the industry along-with a more centralised system of rent-seeking in place in the state; Jharkhand by contrast suffers from a lower level of elite cohesion in political competition with a multitude of regional parties, low bureaucratic autonomy and state capacity with multiple decentralised transactions for rent-seeking.

What also comes across as a stark difference is the fact that while Jharkhand witnesses strong, more peaceful networks of civil society while Maoist resistance is more dispersed; Chhattisgarh, has uneven networks of civil society with a concentrated presence of Maoists in the state and a high-profile state-sponsored vigilante army being used to suppress the resistance.

The political settlement in Chhattisgarh has undoubtedly enabled the promotion of service delivery of welfare programmes, which is not something witnessed in the case of Jharkhand. Chhattisgarh’s better functioning PDS is a major factor for the ruling coalition’s bid for legitimacy and the management of social costs of mining. The same, however, is not true for Jharkhand’s political settlement where the welfare system is broken leaving the ruling elites relatively more exposed to criticism around mismanagement.

The management and facilitation of mining activities can also be said to have been better promoted because of the political settlement of Chhattisgarh in contrast to that of Jharkhand. However, having said this, the continued levels of corruption and brutal dealings with protestors in Chhattisgarh raises serious questions around transparency, accountability and those around political inclusion.

It is, therefore, not feasible to conclude whether Chhattisgarh has done better than Jharkhand in promoting inclusive development or that it can be viewed as a better performing example amongst low-income states. This research, thus, goes to show that even though the creation of smaller states may be advocated for the promotion of spatial equality, the actual narrowing of inequalities would to a large extent be dependent upon the political settlement of the regions in question.

Shift in Financial Year – Will It Change anything?

After its last attempt in 1985, the Government of India is once again exploring the possibility of shifting the financial year (FY). A committee led by Shankar Acharya has been appointed to look into the issue and a discussion forum has been set up on MyGov.in, inviting inputs from the public. According to the website, the committee will be making its recommendations based on a number of factors relating to the government’s budget and cash management, the seasonality of revenues and expenditures, legislative cycles, alignment with international statistics etc. (GoI, 2016).

The announcement has been both welcomed and criticised. The most comprehensive argument in favour of the shift has been laid out in a discussion note by Bibek Debroy and Kishore Desai of the NITI Aayog. According to the authors, the South-West (SW) monsoon is crucial to the Indian agricultural sector, affecting both kharif and rabi crops. The current FY, in the words of Debroy and Desai, makes the government response to the monsoon more reactive than proactive, with decisions on allocations and investments being made without a reasonable idea of the monsoon. Based on this argument primarily (along with the incorporation of other factors such as the working season, national culture/traditions, international practices, impact on data collection and the convenience of legislators) the authors recommend a January to December shift in the financial year.

However, according to the Indian Meteorological Department, the only body in India responsible for issuing operational long range forecasts, the first stage of the SW monsoon forecast occurs in Mid-April and the second stage, at the end of June (India Meteorological Department, 2016). Both forecasts would be of no relevance in the planning for a Jan-Dec cycle, work for which would begin around September. Moreover, carrying out the planning exercise during the months of September and October may prove difficult. Based on Accountability Initiative’s (AI) experience of working across Indian states, most government offices come to a standstill during this time owing to officials and frontline workers being on leave for the festive season. On all the other factors mentioned above, the impact of the shift in FY was noted to be either non-existent or slightly positive by the two authors.

Even in the case of matching international norms, a point which is often mentioned when arguing for a shift in the FY (Roychoudhury, 2016), the authors concluded that meeting India’s specific requirements was of much more significance. A lot of countries across the globe, most notably the United States, do not follow the calendar year.

Additionally, having observed fund flow mechanisms and bureaucratic processes over nearly a decade, AI’s research has found that it is delays within the system that lead to inefficient public expenditure. For instance, it has been repeatedly revealed that schools receive funds only in the third or fourth quarters and are then hard pressed to spend them before the year ends. Moreover, most money received by schools is tied, which leads to inefficient spending. Changing the financial year will not be able to solve such issues that are intrinsic in the system. The government’s recent decision to shift the budget to the first week of February is indicative of its understanding of this problem, as an earlier budget will enable better planning and execution.

For further reading on budget allocation and expenditure in states and local governments, click here.

Abhishri Agarwal works on the PAISA project in Chhattisgarh. Her expertise include Public Policy and Finance.

भाग 2 : शैक्षिक सुधार और स्थानीय प्रशासन : बिहार में एक केस अध्ययन

पहले ब्लॉग में, हमने बिहार में प्रारम्भिक शिक्षा के परिवेश और कामकाज के संबंध में अपना विश्लेषण प्रस्तुत किया था। हमारे विश्लेषण के अनुसार, प्रशासन में मौजूद नियम-कानूनवादी संस्कृति और इसकी दो खासियतों – पदानुक्रम और नियमों व प्रक्रियाओं का कड़ाई से पालन – ने ऐसा परिवेश विकसित किया है, जहां स्थानीय अधिकारी स्वयं को स्कूलों में शिक्षण के मुस्तैद सलाहकार नहीं बल्कि महज नियमों का पालन करने वाले या “आदेश व सूचनाएँ पहुँचाने वाला डाकिया” मानते हैं।

इस भाग में, हम उपर्युक्त विश्लेषण के आधार पर शैक्षिक सुधारों की सफलता या विफलता के हालात को समझने की कोशिश करेंगे। हम मुख्यत: सुधार के उद्देश्यों और सुधार के लिए जिम्मेदार अधिकारियों के रोज़मर्रा के तौर-तरीकों के बीच के संबंध को समझेंगें। खासकर, हम यह जानना चाहेंगे कि सांगठनिक कार्य-संस्कृति और उसके कारण स्थानीय अधिकारियों की अवधारणा और तौर-तरीके किस प्रकार शिक्षा तंत्र के रोजमर्रा के कामकाज में सुधारों को शामिल करने की प्रक्रिया में मदद करते हैं या नुकसान पहुँचाते हैं। इसके लिए हमने बिहार सरकार की प्राथमिक शिक्षा नीति में बदलाव के संक्रामण काल के दौरान अध्ययन किया।

बिहार का ‘मिशन गुणवत्ता’

अप्रैल 2013 में, बिहार सरकार ने सरकारी प्राथमिक विद्यालयों में पढ़ रहे विद्यार्थियों के शिक्षण नतीजों को सुधारने के लिए एक नई नीति “मिशन गुणवत्ता” की घोषणा की। इस मिशन या कार्यक्रम के दो घटक थे। पहले घटक का उद्देश्य प्रशासन और स्कूल प्रक्रियाओं को मजबूत करना था। दूसरे घटक के तहत, बच्चों को उम्र के बजाय, ज्ञान के स्तर के आधार पर कक्षा 3 से 5 में पुन: समूहबद्ध कर स्कूल-समय में ही दो घंटे की सुधारात्मक शिक्षा दी जानी थी। इसके लिए स्पष्ट लक्ष्य भी निर्धारित किए गए।

इस कार्यक्रम का विद्यार्थियों से संबंधित घटक विशेष रूप से दिलचस्प था, क्योंकि इसकी बुनियाद में शिक्षा क्षेत्र के प्रमुख गैर-सरकारी संगठन ‘प्रथम’ की भागीदारी में बिहार के जहानाबाद और पूर्वी चंपारण जिलों में किया गया एक प्रयोग था। महत्वपूर्ण बात यह कि, इन प्रयोगों को स्कूलों की मदद हेतु क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयकों के माध्यम से स्थानीय प्रशासनिक क्षमता के निर्माण के लिए डिजाइन किया गया था[i]। प्राय: ‘सही स्तर की पढ़ाई’ (TaRI)[ii] के नाम से प्रसिद्ध इन प्रायोगिक परियोजनाओं से शिक्षण-सुधार के लिए एक तंत्र की ज़रूरत पर राज्य-व्यापी बहस छिड़ी जिसकी परिणति मिशन गुणवत्ता की शुरुआत में हुई[iii]।

हालांकि इस कार्यक्रम की शुरुआत बड़ी उम्मीदों और आशाओं के साथ की गयी, लेकिन यह अधिक दिन तक नहीं चल पाया। वर्ष 2013 से वर्ष 2014 की गर्मियों तक यह छिटपुट तौर पर चलता रहा, लेकिन जब हम 2014 के अकादमिक सत्र की शुरुआत में स्कूलों में गए, तब तक मिशन गुणवत्ता का फोकस शिक्षण संबंधी घटक से हट चुका था।

प्रायोगिक परियोजनाओं की सफलता और शिक्षण तंत्र के नियमित कार्यकरण में अध्यापन के वैकल्पिक तौर-तरीकों को शामिल करने में अंतत: मिली विफलता में भारत में कार्यक्रम-कार्यान्वयन और शैक्षिक सुधारों से जुड़े महत्वपूर्ण नीतिगत प्रश्नों के उत्तर ढूंढे जा सकते हैं। भारत में सेवाओं की आपूर्ति संबंधी सुधारों को सांस्थानिक स्वरूप कैसे दिया जा सकता है? नियमित सरकारी कामकाज में कब और किन परिस्थितियों में कोई बदलाव संभव हो पाता है? और वे कौन सी स्थितियाँ हैं जब बदलाव का विरोध होता है, उसका स्वरूप बदल दिया जाता है या उसे विकृत कर दिया जाता है?

सफलता की शर्तें: यथास्थितिवादी सरकारी तंत्र या डाकिया प्रवृत्ति में बदलाव कैसे हो सकता है?

जहानाबाद और पूर्वी चंपारण के प्रयोगों से उन स्थितियों पर प्रकाश पड़ता है जिनके होने पर सरकारी अधिकारियों की ‘डाकिया’ प्रवृत्ति में बदलाव आता है।

निश्चित ही, इस बदलाव में प्रतिबद्ध नेतृत्व की भूमिका महत्वपूर्ण थी जो लगातार स्थानीय अधिकारियों को प्रेरणा दे रहा था और प्रगति की नियमित निगरानी कर रहा था। लेकिन सफलता की कुंजी महज नेतृत्व की प्रतिबद्धता ही नहीं, बल्कि नेतृत्व के आयाम में बेहद बारीक बदलाव भी था। ज़िला अधिकारियों ने पदानुक्रम और आदेशों के पालन पर जोर देने के बजाय क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयकों के साथ सक्रिय संवाद और समस्या सुलझाने पर बल दिया। मसलन, जहानाबाद के जिलाधिकारी ने कार्यक्रम के कार्यान्वयन पर चर्चा के लिए समन्वयकों के साथ नियमित बैठकें कीं और उनसे प्राप्त जानकारी के आधार पर वरिष्ठ अधिकारियों से कार्रवाई करने को कहा। इससे क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयक सशक्त हुए।

“हमारी पहुँच सीधे जिलाधिकारी तक थी। हम मुद्दे उठाते थे समस्याएँ बताते थे…… फिर जिलाधिकारी अपने अधिकारियों (हमारे वरिष्ठ अधिकारियों) को कमर कसने और उस मुद्दे पर कार्रवाई करने को कहते। वे वरिष्ठ अधिकारियों से ज़्यादा हमारी बात सुन रहे थे”।

इन संवादों के साथ-साथ प्रथम द्वारा प्रशिक्षण भी दिया जा रहा था जिसमें मूल्यांकन, नई शिक्षा प्रणाली का व्यावहारिक अभ्यास और नियमित मदद शामिल थी। प्रशिक्षण पद्धति ऐसी थी कि क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयक शिक्षण की समस्याओं और उनके संभावित समाधान तक पहुँच पाएँ जिससे वे स्वयं को महत्वपूर्ण और सौंपी गयी ज़िम्मेदारी को निभाने के काबिल मानने लगे- हमारे द्वारा लिए गए साक्षात्कारों में यह तथ्य बार-बार दोहराया गया।

सारांश यह है कि प्रायोगिक परियोजनाओं के दौरान जो नेतृत्व शैली और समस्याओं के समाधान का तरीका अपनाया गया, वह ब्लॉग के पहले भाग में वर्णित नियमित कामकाज के आम रवैये से बिलकुल उलट था और इससे क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयकों के नज़रिए में भी बदलाव संभव हुआ, वे खुद को महज “डाकिया” मानने की बजाय समस्याओं का समाधान करने वाले “परिवर्तन के वाहक” और “सशक्त अगुआ” मानने लगे।

लेकिन यह सफलता बहुत कम समय तक कायम रही। और इस विफलता के पीछे कार्यान्वयन के बेहद जटिल सवाल मौजूद हैं- सरकारी तंत्र में ऊर्जा और उत्साह का संचार करने वाले सुधार के प्रयास तंत्र के नियमित ढर्रे में शामिल करने पर टिक क्यों नहीं पाते?

बदलाव टिक क्यों नहीं पाता?

मिशन गुणवत्ता प्रयोग की अल्पायु और राज्य की शिक्षा प्रणाली में शामिल हो पाने में इसकी विफलता की प्रत्यक्ष वजह राजनीतिक परिवर्तन है। 2014 के राष्ट्रीय चुनावों के बाद राजनीतिक नेतृत्व और अधिकारियों के बदलने से सफलता की एक बेहद ज़रूरी शर्त यानि कार्यक्रम के लक्ष्यों और सर्वोच्च नेतृत्व में तालमेल को आघात पहुंचा।

निस्संदेह विफलता का यह एक कारण है, लेकिन कई ऐसे प्रश्न अब भी अनुत्तरित हैं जो यह समझने में मददगार साबित हो सकते हैं कि प्रायोगिक परियोजनाओं और मिशन गुणवत्ता के प्रारम्भ में दिखा उत्साह राजनीतिक बदलाव और नेतृत्व परिवर्तन क्यों नहीं झेल पाया? जैसे, क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयकों ने शुरुआत में खुद को ‘सशक्त’ महसूस किया तो इससे उनके नज़रिये में स्थायी बदलाव क्यों नहीं आया और वे खुद को अकादमिक सलाहकार क्यों नहीं मानने लगे? जब शुरुआती जोश कम हो गया तो अध्यापकों ने उनसे सहयोग और भरोसेमंद सलाह क्यों नहीं मांगी? और अध्यापकों और क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयकों ने कार्यान्वयन के शुरुआती चरण में जो तौर-तरीके सीखे थे, उन्हें कक्षाओं की नियमित गतिविधियों में शामिल करने से भला किसने रोका था?

हमारे विश्लेषण से पता चलता है कि नियम-कानूनवादी कार्यसंस्कृति और इसके द्वारा पोषित “पदानुक्रम और आदेशपालन पर आधारित डाकिया” प्रवृत्ति से कक्षाओं में पढ़ाने के तौर-तरीकों में सुधार के प्रयासों में किस हद तक बाधा पहुंचाती है और विकृति आती है। व्यवहार में ऐसा कैसे होता है, इसका एक उदाहरण नीचे दिया गया है।

शिक्षण से कोई लेना-देना नहीं

जब हमने उत्तरदाताओं से स्कूल में बच्चों के सीख न पाने के कारण बताने को कहा, तो आश्चर्यजनक रूप से प्रशासन के हर स्तर पर जवाब एक-से थे। डाकिया प्रवृत्ति के अनुरूप ही हरेक ने शिक्षण संबंधी समस्याओं के लिए ऐसे कारकों को उत्तरदायी बताया जिन पर स्थानीय प्रशासन का कोई नियंत्रण नहीं होता। मसलन खराब नीति-निर्माण, कमजोर प्रशासन और सामाजिक-आर्थिक कारक जैसे माता-पिता की रुचि का अभाव शामिल हैं।

उत्तरदाताओं ने बातचीत में कभी भी शिक्षण नतीजों को प्रभावित करने में कक्षाओं में पढ़ाई यानी शिक्षण के तौर-तरीके, पाठ्यक्रम, पाठ्य पुस्तकों की गुणवत्ता, विद्यार्थियों के ज्ञान के स्तर की भूमिका का ज़िक्र नहीं किया। लेकिन जब प्रायोगिक परियोजनाओं और बाद में मिशन गुणवत्ता TaRI से जुड़े अनुभवों के बारे में पूछा गया तो प्रशासनिक अधिकारियों और अध्यापकों, दोनों ने माना कि शिक्षण के तौर-तरीकों में बदलाव और कक्षाओं को पुनर्गठित करने से वास्तव में अध्यापक को प्रेरित किया जा सकता है और विद्यार्थियों की सीखने की गति में तेजी आ सकती है। कई क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयकों ने बताया कि पढ़ाई के नए तरीकों ने विद्यार्थियों में उत्साह भर दिया- मिशन गुणवत्ता के दौरान कक्षाओं में उपस्थिति काफी अधिक बढ़ गयी, विद्यार्थी अपनी समस्याएँ लेकर अध्यापकों के पास आने लगे। कई समन्वयकों ने टिप्पणी की कि पहली बार पूरा शिक्षा तंत्र ‘पढ़ने-पढ़ाने’ की बात कर रहा था।

इन फ़ायदों और शिक्षा में स्पष्ट बदलाव के अपने यथार्थ अनुभव के बावजूद, जब शिक्षा संबंधी समस्याओं के बारे में बात करने और उनके संभावित समाधान सुझाने को कहा गया, तो लगभग हर उत्तरदाता (एक को छोडकर) शिक्षण में सुधार सुनिश्चित करने के लिए, फिर से व्यवस्था से जुड़े ‘व्यापक’ मुद्दों के समाधान की ज़रूरत की बात करने लगा। प्रायोगिक परियोजनाओं के संबंध में स्पष्ट उत्साह दिखा रहे उत्तरदाताओं सहित अधिकांश उत्तरदाताओं के मुताबिक, “पढ़ने-पढ़ाने” की यह पहल उपयोगी अल्पावधिक प्रयास था लेकिन शिक्षा प्रणाली की व्यापक व्यवस्थागत समस्याओं के समाधान में इसकी भूमिका नगण्य ही है।

हमारे विश्लेषण के अनुसार, समस्या की पहचान और समाधान के अनुभव के बीच कोई संबंध न जोड़ पाने की प्राथमिक वजह है सरकारी तंत्र का महज आदेशपालक होना। अधिकतर स्थानीय अधिकारी स्वयं को प्रशासनिक तंत्र का एक पुर्जा मानते हैं, और इसीलिए वे अपने काम में आने वाली चुनौतियों को अपने नियंत्रण से बाहर मानते हैं। इससे शिक्षण समस्याओं को समझने और उनसे सीधे निपटने के प्रति उपेक्षा की संस्कृति और जवाबदेही की कमी को वैधता मिल जाती है।

नतीजतन, कोई भी सुधार तब तक ही जारी रहता है, जब तक उसे आगे बढ़ाने के लिए कोई ‘अगुआ’ या ‘निगरानीकर्ता’ मौजूद हो। वास्तव में, हमारे सभी साक्षात्कारों के दौरान दोनों जिलों में सब ने यही कहा कि प्रायोगिक परियोजनाओं के दौरान निगरानी बढ़ गयी थी और इससे स्थानीय अधिकारी अनुशासित और कार्य के लिए तत्पर रहते थे। हालांकि इस ‘अनुशासन’ से निश्चित ही यह सुनिश्चित किया गया कि तंत्र काम करे, लेकिन इससे कार्य-संस्कृति में कोई स्थायी बदलाव नहीं आ पाया। इसकी वजह यह थी कि इस दौरान क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयक और अध्यापक खुद से पहल करने के बजाय शीर्ष अधिकारी की अपेक्षाओं को पूरा करने का प्रयास कर रहे थे। इसलिए जब निगरानी कम हो गयी तो सरकारी तंत्र फिर से अपने रोज़मर्रा के ढर्रे पर चलने लगा।

“मिशन गुणवत्ता के दौरान कोई वरिष्ठ अधिकारी स्कूल नहीं आया… इसलिए हमने भी वैसे नहीं पढ़ाया जैसा हमसे अपेक्षित था”।

इस बात पर ध्यान दिया जाना चाहिए कि प्रायोगिक परियोजनाओं से जुड़े कई पक्ष, बड़े पैमाने पर यह प्रयोग करने से हिचकिचा रहे थे, जबकि उनमें से ज़्यादातर ने इस तरीके की प्रभावकारिता की प्रशंसा की थी। इसे एक सफल प्रयास के विस्तार का अवसर मानने की बजाय क्लस्टर रिसोर्स सेंटर समन्वयकों ने इसकी प्रगति में बाधक संभावनाओं को गिनाना शुरू कर दिया। जैसा कि पूर्वी चंपारण के एक समन्वयक ने कहा:

“(प्रायोगिक परियोजना) सफल थी…….. लेकिन अब उससे बेहतर करने का विचार……इसके लिए अध्यापकों को प्रेरित करने और काम का सही माहौल विकसित करने के लिए और अधिक प्रयास करने होंगे”।

सही कार्य-संस्कृति और प्रबंधन परिपाटियाँ सफलता की कुंजी हैं

भारत में सामाजिक नीति में सुधार संबंधी चर्चाओं में स्थानीय अधिकारियों के दृष्टिकोण को खारिज करने और उन्हें उदासीन और शिकायत करने वाली नौकरशाही मानने की प्रवृत्ति रही है, ऐसी नौकरशाही जो अपनी उदासीनता और निष्क्रियता को सही ठहरने में लगी रहती है। हमारे शोध से पता चलता है कि परिवर्तन लाने के लिए स्थानीय नौकरशाही के दृष्टिकोण को भी विमर्श में गहराई से शामिल करने और ऐसा सांगठनिक ढांचा तथा कार्य-संस्कृति विकसित करने की जरूरत है जिससे उनकी शिकायतें दूर की जा सकें।

खासकर लैटिन अमरीकी देशों की नौकरशाही की सांगठनिक कार्य-संस्कृति और प्रबंधन परिपाटियों पर हुए हाल के अध्ययनों (Pires 2010, Piore 2010) से प्राप्त उपयोगी जानकारी के मुताबिक प्रबंधन के तौर-तरीकों में बदलाव के द्वारा – अधिक विवेकाधिकार देने और सहकर्मियों तथा वरिष्ठ अधिकारियों के बीच निरंतर संवाद के लिए मंच उपलब्ध कराकर फीडबैक को मजबूत बनाने से – नौकरशाही की प्रवृत्तियों में टिकाऊ बदलाव लाये जा सकते हैं। लेकिन, इसे हासिल करने के लिए भारत में प्रशासन संबंधी समस्याओं की समझ में भी बड़े बदलाव की ज़रूरत है-अभी यह समझ, संभ्रांत भारतीय प्रशासनिक सेवा (IAS) के अधिकारियों को पेश आने वाली दिक्कतों से ही जुड़ी हैं । IAS अधिकारियों को भरोसा ही नहीं होता कि ऊपर से कड़े अनुशासन के बिना भी स्थानीय अधिकारियों द्वारा बदलाव की प्रक्रिया आगे बढ़ाई जा सकती है। इस अविश्वास के कारण डाकिया प्रवृत्ति को और बढ़ावा मिलता है तथा सलाह और समस्या-समाधान पर आधारित नेतृत्व के स्थान पर पदानुक्रम आधारित नेतृत्व विकसित होता है। आज भारत में सेवाओं की आपूर्ति में सुधार के सम्मुख असली चुनौती यही है कि प्रशासनिक सुधारों की बहस का फोकस कैसे भारतीय प्रशासनिक सेवा के स्थान पर कार्य-संस्कृति के सवाल और प्रबंधन के ऐसे तौर-तरीके विकसित करने पर हो जिनसे संवाद संभव और सुगम हो सके।

Read English version here.

टिप्पणियाँ

[i] कार्यक्रम की परिकल्पना के मुताबिक, खासकर क्लस्टर समन्वयकों को, स्कूल आधारित कार्यकलापों के कार्यान्वयन में महत्वपूर्ण भूमिका निभानी थी।

[ii] J-PAI द्वारा TaRL पद्धति का कड़ा मूल्यांकन किया गया है। इस मूल्यांकन के ब्यौरे के लिए देखें www.povertyactionlab.org

[iii] हमारे शोध का उद्देश्य प्रायोगिक परियोजनाओं और सांस्थानिक बदलाव के संबंध को समझना था, हमने कार्यक्रम के दूसरे घटक यानि कक्षाओं संबंधी घटक का ही अध्ययन किया।

और जानकारी के लिए देखें

Piore, Michael J (2011), “Beyond Markets: Sociology, Street-level Bureaucracy, and the Management of the Public Sector”, Regulation & Governance, 5(1), 145–164. Retrieved from http://dx.doi.org/10.1111/j.1748-5991.2010.01098.x
Pires, Roberto RC (2011), “Beyond the Fear of Discretion: Flexibility, Performance, and Accountability in the Management of Regulatory Bureaucracies”, Regulation & Governance, 5(1), 43-69.

यह ब्लॉग मूल रूप से Ideas for India में प्रकाशित हुआ था।

How Commonplace is ‘Outstanding’?

Once a senior officer endures the tedium of commenting on various aspects of the officer’s performance, space is left for her to give her general opinion of the officer being assessed. Even though this presents a window of opportunity for the reporting officer to exhibit her literary talents, not many venture to do so, because junior officers provide little inspiration for effusiveness. While I generally stay away from regional stereotyping, I believe that the typical south Indian officer is more conservative in this regard. Complimentary comments are rationed out by them, as if each of them were only given a limited supply of these. Where a typically large hearted north Indian officer might launch himself into poetic raptures about his junior’s talents, a south Indian is only cautiously optimistic. A colleague of mine complained bitterly about his boss. ‘All that my boss could muster while writing my ACR was that “the lad shows some promise”’. ‘And that too, after I had completed sixteen years of service’, he fumed.

After these general remarks, comes the final hurdle to completing an appraisal. An officer has to be graded, across five categories; ‘poor’, ‘average’, ‘good’, ‘very good’ and ‘outstanding’. It is rare that an officer is graded as ‘poor’. This is considered a ‘bad ACR’ and a bad ACR has to be shared with its victim.

The Indian Administrative Services in its internal dealings, generally shies away from confrontation. There is the fabled notion of esprit de corps, which, most people believe, will be seriously threatened if we say exactly what we feel about each other, to each other. That is why, even though we might feel that all the brains of our subordinates might fit on a pin head and leave enough space for a boxing ring, we do not give them ‘poor’ CRs. It is simply not done.

We give them outstanding CRs instead.

The norm is that nearly everybody is given an outstanding CR. The reason is that as one goes senior and there are screening processes put in place, the simplest, rough and ready way is to count the number of outstanding CRs that an officer might have and then use this mathematical chart to clear the officer for the next level.

As an example, let me speak of the first such real hurdle in climbing the ladder. Till about the sixteenth year of service, an IAS officer of undistinguished, average performance can make the grade. The words used to describe different levels of IAS officers is traditional jargon of the narrowest kind, which nobody else can understand. Thus, an officer at the lowest level is called as belonging to the Junior Scale. Mercifully, the stay in Junior Scale is short; just about four years, after which the officer gets promoted to the Senior Scale. Then, there is something known as the Junior Administrative Grade or the ‘Selection Grade’. I am told there is a difference between the two, but I could never discern that, and survived unscathed for twenty seven years in the government with this glaring deficiency.

The real big step in the career progression of an IAS officer is a process known as empanelment. Contrary to popular notion, Empanelment does not refer to the encasing of an IAS officer in Formica sheets, even though, by the sixteenth year, he might begin to resemble a lifeless sheet of laminate more and more. Empanelment refers to the screening process by which officers are declared as eligible to join a panel of a selected few, from which Joint Secretaries to the Government of India might be selected. The process of empanelment depends upon a study of the ACRs of officers. While there is no official confirmation of the process, it is widely believed that empanelment requires that of the last ten or twelve ACRs, at least eight or ten should be ‘Outstanding’ ones – nobody knows exactly how many, but everybody is unanimous that some form of cut off, determined by the numbers of ‘Outstanding ACRs’, is followed.

Joint Secretaries are awesomely powerful people. India is a federal country, where every State stands to gain from the discretionary decisions of the Government of India, and most of these decisions are taken by Joint Secretaries. Most Secretaries are burnt out and in senescence by the time they reach that level; so they depend upon their Joint Secretaries for most decisions.

Therefore, there is a great incentive for States to ensure that as many of their officers are empanelled as Joint Secretaries.

This in turn drives the incentive for senior officers to give nearly everybody ‘Outstanding’ CRs. Unless, of course, you are a South Indian boss, in which case you do not respond to any form of incentive and you remain, at best, cautiously optimistic.

The question still remains that if nearly everybody is graded as ‘Outstanding’, how might the ACR be used to provide hints of the true talent of the officer? In other words, how can one distinguish the difference between an ‘Outstanding’ officer of average quality and a truly outstanding ‘Outstanding’ officer?

Natwar Singh, the former External Affairs Minister and a former bureaucrat himself, found the perfect way to do this. Exasperated at having to see an endless stream of ‘Outstanding’ ACRs for officers who were anything but outstanding, he remarked on one of them. ‘This officer belongs to the category of 90 percent of officers who are graded ‘Outstanding’.